 |
| Fuente de la imagen: Esperanza (M. Velasco, 2008) |
Resumen: El presente artículo analiza el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Esta norma en el ordenamiento jurídico español busca unificar, regularizar, aclarar y armonizar la legislación estatal en materia de suelo y rehabilitación urbana, previamente dispersa. Se abordan los principios de desarrollo sostenible, los derechos y deberes ciudadanos en relación con el suelo, el contenido estatutario del derecho de propiedad del suelo, las distintas actuaciones urbanísticas, el régimen de valoraciones, la expropiación forzosa, la responsabilidad patrimonial, así como las figuras del patrimonio público de suelo y el derecho de superficie. El texto refundido prioriza un desarrollo urbano sostenible, competitivo y eficiente, garantizando la igualdad en el ejercicio de derechos y deberes constitucionales de la ciudadanía.
Palabras Clave: Ley de Suelo, Rehabilitación Urbana, Ordenación Territorial, Desarrollo Sostenible, Derechos de Propiedad, Expropiación, Valoraciones Urbanísticas, Patrimonio Público de Suelo.
Abstract: This article analyzes Royal Legislative Decree 7/2015, of October 30, which approves the revised text of the Land and Urban Rehabilitation Law. This fundamental provision in the Spanish legal system seeks to unify, regularize, clarify, and harmonize the previously disparate state legislation on land and urban rehabilitation. It addresses the principles of sustainable development, citizens' rights and duties in relation to land, the statutory content of land ownership rights, various urban planning actions, the valuation regime, compulsory expropriation, property liability, as well as the concepts of public land assets and surface rights. The revised text prioritizes sustainable, competitive, and efficient urban development, guaranteeing equality in the exercise of citizens' constitutional rights and duties.
Keywords: Land Law, Urban Rehabilitation, Territorial Planning, Sustainable Development, Property Rights, Expropriation, Urban Valuations, Public Land Assets.
1. Introducción
El Real Decreto Legislativo (RDL) 7/2015, de 30 de octubre, aprobado por el Ministerio de Fomento y publicado en el «Boletín Oficial del Estado» número 261 el 31 de octubre de 2015 fue elaborado en virtud de la delegación otorgada al Gobierno por la Ley 20/2014, de 29 de octubre, con el objetivo de integrar, regularizar, aclarar y armonizar la Ley de Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008) y partes de la Ley 8/2013, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
La finalidad de esta consolidación es evitar la dispersión normativa y el fraccionamiento de la legislación estatal en materia de suelo y rehabilitación, englobando los conceptos de regeneración y renovación bajo el paraguas de "rehabilitación urbana" para facilitar su conocimiento y manejo.
Este cuerpo legal presenta las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal.
Asimismo, sienta las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.
2. Principios y Objeto de la normativa
Se regula las condiciones básicas de igualdad en derechos y deberes constitucionales relacionados con el suelo. Su objetivo es promover un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, impulsando y fomentando actuaciones de rehabilitación de edificios, regeneración y renovación de tejidos urbanos para asegurar una adecuada calidad de vida y el derecho a una vivienda digna.
El principio de desarrollo territorial y urbano sostenible es central, buscando un uso racional de los recursos naturales y armonizando las exigencias económicas, de empleo, cohesión social, igualdad, salud, seguridad y protección ambiental. Esto incluye medidas para la conservación de la naturaleza, la protección del medio rural, la prevención de riesgos, la minimización de la contaminación y la eficiencia en la ocupación del suelo. Los poderes públicos deben procurar la existencia de un contexto urbano seguro, salubre, accesible universalmente, con dotaciones, servicios y materiales que minimicen emisiones y consumo energético. Se favorece la dinamización económica y social, la adaptación y ocupación de viviendas vacías, la mejora de dotaciones e infraestructuras públicas, el acceso universal y la movilidad sostenible.
Asimismo, se establecen definiciones clave para su aplicación, como:
• Actuaciones sobre el medio urbano: Obras de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, incluyendo nueva edificación tras demolición. Pueden ser integradas cuando articulan medidas sociales, ambientales y económicas.
• Infravivienda: Edificación que no reúne las condiciones mínimas de superficie, dimensiones, características habitables, dotaciones, instalaciones básicas, seguridad, accesibilidad universal y habitabilidad exigibles.
• Coste de reposición de una construcción o edificación: Valor actual de construcción de un inmueble nuevo, equivalente al original, con las condiciones necesarias para su ocupación legal.
• Ajustes razonables: Medidas de adecuación para facilitar la accesibilidad universal, sin que supongan una carga desproporcionada.
La ordenación territorial y urbanística se define como una función pública no susceptible de transacción, que organiza y define el uso del territorio y del suelo conforme al interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad. El ejercicio de esta potestad debe ser motivado. Se garantiza la dirección y el control público del proceso urbanístico, la participación de la comunidad en las plusvalías y el derecho a la información y participación ciudadana.
3. Derechos y Deberes de la ciudadanía
El RDL enumera derechos y deberes fundamentales para todos los ciudadanos:
• Derechos de la ciudadanía:
◦ Disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible, libre de ruido y en un medio ambiente y paisaje adecuados.
◦ Acceder a dotaciones públicas y equipamientos colectivos en condiciones no discriminatorias y de accesibilidad universal.
◦ Acceder a la información de las Administraciones Públicas sobre ordenación territorial y urbanística, y obtener copias de actos administrativos.
◦ Ser informado por escrito y en plazo razonable sobre el régimen y condiciones urbanísticas de una finca.
◦ Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de instrumentos de ordenación, obteniendo respuesta motivada.
◦ Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística.
• Deberes del ciudadano:
◦ Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente y el paisaje natural, evitando la contaminación.
◦ Cumplir los requisitos y condiciones para actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aplicando las mejores técnicas disponibles.
◦ Respetar y hacer un uso racional de bienes de dominio público e infraestructuras y servicios urbanos.
◦ Respetar y preservar el paisaje urbano y el patrimonio arquitectónico y cultural.
4. Estatuto Jurídico de la Propiedad del Suelo
El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario, vinculado a destinos concretos según la legislación. La previsión de edificabilidad por sí misma no integra el derecho de propiedad, sino que su patrimonialización se produce con su realización efectiva y está condicionada al cumplimiento de deberes y cargas.
Todo acto de edificación requiere conformidad, aprobación o autorización administrativa. Se exige silencio administrativo negativo para movimientos de tierras, parcelaciones, obras de nueva planta, ubicación de casas prefabricadas y tala de masas arbóreas en ciertos contextos.
El contenido del derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación conforme a su estado, clasificación y destino, así como la facultad de disposición, siempre que no infrinja el régimen de formación de fincas y parcelas.
• Facultades en suelo rural: Usar, disfrutar y disponer conforme a su naturaleza (agrícola, ganadero, forestal, etc.). Excepcionalmente, podrán legitimarse actos y usos de interés público o social que contribuyan al desarrollo rural. Incluye el derecho de consulta a las Administraciones sobre criterios de ordenación, el derecho a elaborar y presentar instrumentos de ordenación, y a participar en actuaciones de nueva urbanización.
• Facultades en suelo urbanizado: Completar la urbanización, edificar en los plazos establecidos, mantener la edificación en buen estado de conservación y participar en actuaciones de reforma o renovación de la urbanización o de dotación. La obtención de autorizaciones administrativas para actuaciones urbanas implicará la afección real directa e inmediata de las fincas para el cumplimiento del deber de costear las obras, lo cual se hará constar mediante nota marginal en el Registro de la Propiedad.
Los deberes y cargas del derecho de propiedad del suelo:
• Dedicarlos a usos compatibles con la ordenación territorial y urbanística.
• Conservarlos en condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal, ornato y otras exigidas.
• Realizar obras adicionales ordenadas por la Administración por motivos turísticos o culturales, o para mejorar la calidad y sostenibilidad urbana, hasta el límite del deber legal de conservación.
• El límite de las obras a costa de los propietarios para la conservación se sitúa en la mitad del valor actual de construcción de un inmueble de nueva planta equivalente. Si se supera este límite, el exceso correrá a cargo de la Administración. En caso de incumplimiento injustificado, la Administración podrá elevar este límite hasta el 75% del coste de reposición.
Para el suelo rural o vacante de edificación, el deber de conservarlo incluye costear y ejecutar obras para evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, daños a terceros, garantizar la seguridad y salud públicas, prevenir la contaminación y asegurar el funcionamiento de servicios. Además, se prohíben las parcelaciones urbanísticas que contravengan la legislación agraria, forestal o similar. En el suelo urbanizado, el deber de uso implica completar la urbanización y edificar en los plazos establecidos. El deber legal de conservación en edificaciones comprende satisfacer los requisitos básicos de la edificación, adaptar y actualizar instalaciones.
5. Actuaciones de Transformación Urbanística y Edificatorias
Se distingue entre actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias.
• Actuaciones de transformación urbanística: Incluyen urbanización (nueva urbanización o reforma/renovación) y dotación (incremento de dotaciones públicas).
• Actuaciones edificatorias: De nueva edificación, sustitución o rehabilitación edificatoria.
La iniciativa para proponer la ordenación puede provenir de Administraciones Públicas, entidades adscritas a ellas y, bajo ciertas condiciones, de los propietarios. En el medio urbano, pueden tener iniciativa comunidades de propietarios, cooperativas de vivienda, propietarios de edificaciones y titulares de derechos reales. La participación pública y privada en estas actuaciones se fomenta, permitiendo a diversos sujetos actuar en el mercado inmobiliario, elaborar planes o proyectos, constituirse en asociaciones administrativas, gestionar obras, constituir fondos de conservación y ser beneficiarios de ayudas.
Los deberes vinculados a la promoción de estas actuaciones son exhaustivos:
• Entrega de suelo para viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas, incluyendo suelo para viviendas sujetas a régimen de protección pública (mínimo 40% en nueva urbanización y 20% en reforma/renovación, con posibles excepciones).
• Entrega a la Administración de suelo libre de cargas de urbanización para patrimonio público de suelo, generalmente entre el 5% y el 15% de la edificabilidad media ponderada (con posibles incrementos hasta el 20% en casos motivados).
• Costear y ejecutar todas las obras de urbanización, infraestructuras de conexión y ampliación/refuerzo de redes existentes, incluyendo las de potabilización, suministro y depuración de agua, y transporte público para movilidad sostenible.
• Entregar obras e infraestructuras a la Administración competente que deban formar parte del dominio público.
• Garantizar el realojamiento y el retorno de ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, en viviendas protegidas con superficie adecuada a sus necesidades. El derecho de realojamiento es personal e intransferible, salvo herederos forzosos o cónyuge supérstite.
• Indemnizar a titulares de derechos sobre construcciones y edificaciones que deban ser demolidas.
6. Valoraciones y Expropiación Forzosa
El Título V detalla el régimen de valoraciones, aplicable para la verificación de operaciones de reparto de beneficios y cargas, la fijación del justiprecio en expropiaciones, la determinación del precio en venta o sustitución forzosas y la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Las valoraciones se realizan según la situación del suelo (rural o urbanizado).
• Suelo rural: Se tasa mediante la capitalización de la renta anual real o potencial de la explotación, pudiendo corregirse al alza por factores objetivos de localización. No se consideran expectativas urbanísticas no realizadas.
• Suelo urbanizado: Si no está edificado o la edificación es ilegal/ruinosa, se consideran el uso y la edificabilidad de referencia de la parcela, aplicando el método residual estático y descontando cargas pendientes. Si está edificado o en curso, se toma el valor superior entre la tasación conjunta por el método de comparación (edificación legal) y el método residual (solamente suelo).
La expropiación por razón de la ordenación territorial y urbanística se rige por esta normativa y la Ley de Expropiación Forzosa. La aprobación de los instrumentos de ordenación conlleva la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación. El ordenamiento jurídico provee supuestos de reversión y retasación en casos de alteración del uso o edificabilidad del suelo expropiado.
Se reconocen supuestos indemnizatorios por lesiones en bienes y derechos, como la alteración de condiciones de ejecución de urbanización, vinculaciones y limitaciones singulares, modificación o extinción de títulos administrativos habilitantes, anulación de títulos, y ocupación de terrenos destinados a dotaciones públicas.
7. Función Social de la Propiedad y Gestión del Suelo
Se refuerza la función social de la propiedad a través de la venta y sustitución forzosas en caso de incumplimiento de los deberes establecidos. La sustitución forzosa busca garantizar el cumplimiento del deber, incluso en régimen de propiedad horizontal.
Los patrimonios públicos de suelo se crean para regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones públicas y facilitar la ejecución de la ordenación. Estos bienes constituyen un patrimonio separado y sus ingresos se destinan a su conservación, administración, ampliación y a la construcción de viviendas protegidas, o a otros usos de interés social. Las limitaciones y condiciones de destino de estas fincas son inscribibles en el Registro de la Propiedad.
El derecho de superficie permite al superficiario realizar construcciones o edificaciones en suelo ajeno, manteniendo la propiedad temporal de lo construido por un plazo que no puede exceder de noventa y nueve años. Es susceptible de transmisión y gravamen, y puede extinguirse si no se edifica en el plazo o por el transcurso del tiempo de duración, revirtiendo lo edificado al propietario del suelo sin indemnización.
8. Régimen Jurídico y Registro de la Propiedad
Se instaura un régimen jurídico que aborda actuaciones ilegales, con la participación del Ministerio Fiscal en caso de indicios de delito. Se regulan las peticiones, actos y acuerdos administrativos, incluyendo la ejecución forzosa y la vía de apremio para exigir el cumplimiento de deberes.
Respecto al Registro de la Propiedad, se detallan los actos inscribibles, incluyendo aprobaciones de expedientes de ejecución, cesiones de terrenos, incoación de expedientes de disciplina urbanística, condiciones especiales de autorizaciones, transferencias de aprovechamiento urbanístico, interposición y anulación de recursos contencioso-administrativos, y otros actos administrativos que modifiquen el dominio o derechos reales sobre fincas.
El RDL regula las clases de asientos (inscripción, anotación preventiva y nota marginal) y el régimen específico para la inscripción de expedientes de distribución de beneficios y cargas. Los notarios y registradores tienen un papel activo en asegurar el cumplimiento de la legalidad urbanística en la transmisión y declaración de obras nuevas.
Se incluyen disposiciones adicionales relevantes como:
• La creación de un Sistema de Información Urbana para la transparencia y obtención de datos sobre suelo, urbanismo y edificación.
• La participación de la Administración General del Estado en la ordenación territorial y urbanística, especialmente en bienes afectados a la Defensa Nacional.
• Modificaciones a la normativa Reguladora de las Bases del Régimen Local en cuanto a atribuciones del Pleno municipal y publicidad telemática de instrumentos de ordenación.
• Infracciones y sanciones en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios.
9. Conclusión
Este RDL consolida una normativa esencial para la gestión y el desarrollo urbano sostenible en España. Al unificar y clarificar el marco legal, facilitando la aplicación de políticas públicas que buscan un equilibrio entre el crecimiento económico, la protección ambiental y la cohesión social.
La norma define los derechos y deberes de la ciudadanía y propietarios en el ámbito urbanístico, estableciendo mecanismos para la participación pública y privada, la valoración justa de inmuebles, la expropiación y la responsabilidad administrativa.
Su enfoque en la rehabilitación, regeneración y renovación urbana subraya el compromiso con la mejora de los tejidos urbanos existentes y la calidad de vida de los ciudadanos, ofreciendo un marco robusto para afrontar los desafíos del urbanismo contemporáneo.
10. Referencias
Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Ministerio de Fomento «BOE» núm. 261, de 31 de octubre de 2015.
Texto actualizado en base a las reformas legislativas posteriores.