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Resumen: La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, representa un paso legislativo en el ordenamiento jurídico español para la protección y gestión del litoral. Promulgada en un contexto de grave degradación y privatización de la costa española, se buscaba revertir un siglo de normativas fragmentadas y desfasadas, reafirmando el carácter de dominio público estatal de la ribera del mar y las playas. El presente artículo analiza los objetivos, las definiciones clave, el régimen de indisponibilidad y deslindes, las servidumbres y limitaciones a la propiedad privada colindante, y el marco de utilización del dominio público marítimo-terrestre, así como las competencias administrativas y el régimen sancionador, destacando el carácter innovador y protector de la legislación.
Palabras Clave: Ley de Costas, dominio público marítimo-terrestre, servidumbre de protección, deslinde, uso público, protección litoral, España, gestión costera.
Abstract: Law 22/1988, of July 28, on Coastal Land, represents a legislative step in the Spanish legal system for the protection and management of the coastline. Enacted in a context of severe degradation and privatization of the Spanish coast, this law sought to reverse a century of fragmented and outdated regulations, reaffirming the public domain status of the seashore and beaches. This article analyzes the objectives, key definitions, the regime of unavailability and demarcation, easements and limitations on adjacent private property, and the framework for the use of the maritime-terrestrial public domain, as well as the administrative powers and the sanctioning regime, highlighting the innovative and protective nature of the legislation.
Keywords: Coastal Law, maritime-terrestrial public domain, protection easement, boundary demarcation, public use, coastal protection, Spain, coastal management.
1. Introducción
España, con una extensa costa de aproximadamente 7.880 kilómetros, de los cuales el 24% son playas, posee un valioso patrimonio público que abarca unas 13.560 hectáreas. Pero este recurso ha estado sometido a una intensa presión por el crecimiento demográfico y la intensificación de usos como el turístico, agrícola, industrial y de transporte. A principios de los años 80, alrededor del 35% de la población española se concentraba en la franja litoral de unos cinco kilómetros, con una densidad cuatro veces superior a la media nacional, llegando a triplicarse estacionalmente por el turismo. Esta situación condujo a un acelerado proceso de urbanización (40%), instalaciones portuarias (7%) e industriales (3%) en el litoral, con actuaciones inconexas y una falta de coordinación entre la legislación del dominio público marítimo y la del suelo.
Factores como la disminución de aportes sólidos de los ríos, la destrucción de dunas litorales y las extracciones abusivas de áridos, junto con obras marítimas sin consideración de sus efectos perjudiciales, provocaron una regresión del 17% de la línea de costa. Además, la privatización de facto mediante concesiones y la falta de accesos públicos sustrajeron porciones de la ribera del mar al disfrute colectivo, y la degradación física incluyó la destrucción de marismas para la edificación especulativa. Este proceso de destrucción y privatización del litoral, facilitado por una "grave dejación administrativa", hizo "irreconocible, en numerosas zonas, el paisaje litoral".
La legislación previa, como la Ley de Costas de 1969 y la Ley de Protección de las Costas Españolas de 1980, fue considerada insuficiente y fragmentaria. Expertos señalaron deficiencias como la escasa definición de la zona marítimo-terrestre y de playa, la prevalencia de la posesión particular amparada por el Registro de la Propiedad, servidumbres obsoletas y la ausencia de medidas de protección en el territorio colindante.
En respuesta a esta situación, la Ley 22/1988 surge como normativa innovadora, cuyo propósito era garantizar el carácter público y conservar las características naturales del dominio público marítimo-terrestre. Cumplía con el mandato del artículo 132.2 de la Constitución española (CE), que declara la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental como bienes de dominio público estatal.
2. Objeto y Finalidades
El objeto principal es la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre, con especial énfasis en la ribera del mar. Los fines que persigue la actuación administrativa sobre este dominio son:
• Determinar y asegurar la integridad y adecuada conservación del dominio público marítimo-terrestre, adoptando medidas de protección, restauración y adaptación, considerando los efectos del cambio climático.
• Garantizar el uso público del mar, su ribera y el resto del dominio, con excepciones justificadas por interés público.
• Regular la utilización racional de estos bienes en términos acordes con su naturaleza, fines y respeto al paisaje, medio ambiente y patrimonio histórico.
• Conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar.
3. Bienes de Dominio Público Marítimo-Terrestre
Se establece una clasificación y definición detallada de los bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, conforme al artículo 132.2 de la CE, que Incluye:
• La ribera del mar y de las rías, que comprende la zona marítimo-terrestre (el espacio entre la línea de bajamar escorada y el límite máximo de las olas en temporales, o la línea de pleamar máxima viva equinoccial), extendiéndose por las márgenes de los ríos hasta donde el efecto de las mareas sea sensible. En esta zona se incluyen marismas, albuferas, marjales y esteros.
• Las playas, definidas como zonas de depósito de materiales sueltos (arenas, gravas, guijarros), incluyendo escarpes, bermas y dunas, estas últimas hasta el límite necesario para la estabilidad de la playa y defensa de la costa.
• El mar territorial, las aguas interiores, su lecho y subsuelo, y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
Además, pertenecen al dominio público marítimo-terrestre estatal las accesiones por depósito de materiales o retirada del mar, los terrenos ganados al mar o desecados en su ribera como consecuencia directa o indirecta de obras, y los terrenos invadidos por el mar, si son navegables. También se incluyen los terrenos acantilados en contacto con el mar hasta su coronación, los islotes en aguas interiores y mar territorial, y las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio. Refuerza el carácter colectivo del mar y su ribera, cerrando el "paréntesis de signo privatizador" iniciado por legislaciones anteriores, y excluye la posibilidad de adquirir la propiedad de terrenos ganados al mar por obras, fomentando la incorporación de terrenos al dominio público.
4. Indisponibilidad y Deslindes
Los bienes de dominio público marítimo-terrestre son, por mandato constitucional, inalienables, imprescriptibles e inembargables. Esto significa que no se admiten más derechos sobre ellos que los de uso y aprovechamiento adquiridos conforme a la ley, y las detentaciones privadas, por prolongadas que sean o amparadas por el Registro de la Propiedad, carecen de valor obstativo frente al dominio público. La Administración del Estado tiene el derecho y deber de investigar y deslindar estos bienes, con facultad de recuperación posesoria de oficio en cualquier momento.
El deslinde es el procedimiento clave para la determinación del dominio público marítimo-terrestre. Este proceso es aprobado por la Administración del Estado y declara la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, prevaleciendo sobre las inscripciones del Registro de la Propiedad. La resolución de aprobación del deslinde es título suficiente para rectificar situaciones registrales contradictorias y para la inmatriculación de bienes de dominio público. Permite la revisión de los deslindes cuando se altere la configuración del dominio público, otorgando a los titulares de terrenos incorporados al dominio público un derecho de ocupación y aprovechamiento por setenta y cinco años, sin canon. Se introduce también la posibilidad de declarar tramos en "situación de regresión grave" donde se prohíben nuevos títulos de ocupación, con excepciones para servicios públicos de corta duración.
5. Limitaciones de la Propiedad sobre Terrenos Contiguos
Para la protección efectiva del dominio público marítimo-terrestre, se establece una serie de servidumbres y limitaciones a la propiedad de los terrenos colindantes. Estas limitaciones tienen carácter de regulación mínima, complementaria a la de las Comunidades Autónomas. Las principales son:
• Servidumbre de Protección: Recae sobre una zona de 100 metros tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, que puede ampliarse hasta otros 100 metros si es necesario. En las márgenes de los ríos, la extensión puede reducirse hasta un mínimo de 20 metros. En esta zona, se prohíben edificaciones residenciales, vías de transporte interurbanas de alta intensidad, destrucción de yacimientos de áridos, tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión, vertido de residuos y publicidad. Se permiten excepcionalmente obras e instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, o que presten servicios necesarios al uso público, así como instalaciones deportivas descubiertas. Para las zonas urbanas preexistentes a la ley, la anchura de esta servidumbre se limita a 20 metros.
• Servidumbre de Tránsito: Una franja de 6 metros tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, que debe permanecer expedita para el paso público peatonal y vehículos de vigilancia y salvamento. En lugares de tránsito difícil, puede ampliarse hasta un máximo de 20 metros.
• Servidumbre de Acceso al Mar: Asegura el acceso público y gratuito al mar sobre terrenos colindantes o contiguos al dominio público marítimo-terrestre. Los planes de ordenación territorial y urbanística del litoral deben prever suficientes accesos y aparcamientos, con distancias máximas entre ellos (500m para rodados, 200m para peatonales en zonas urbanas).
• Zona de Influencia: Una zona de mínimo 500 metros desde el límite interior de la ribera del mar, en la que la ordenación territorial y urbanística debe respetar las exigencias de protección del dominio público. Se busca evitar la formación de pantallas arquitectónicas y la acumulación de volúmenes, estableciendo límites a la densidad de edificación.
Otras limitaciones incluyen la obligación de mantener la aportación de áridos a las desembocaduras de los cauces y el derecho de tanteo y retracto de la Administración del Estado sobre los yacimientos de áridos en la zona de influencia para la regeneración de playas.
6. Utilización del Dominio Público Marítimo-Terrestre
La utilización del dominio público marítimo-terrestre es libre, pública y gratuita para usos comunes (pasear, bañarse, navegar, pescar, etc.) que no requieran obras o instalaciones. Sin embargo, los usos con especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad, y aquellos que requieran obras o instalaciones, solamente pueden realizarse mediante reserva, adscripción, autorización o concesión.
La ocupación del dominio público marítimo-terrestre solo se permite para actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Las playas no pueden ser de uso privado, y las instalaciones permitidas en ellas deben ser de libre acceso público, salvo excepciones justificadas. La ocupación de playas por instalaciones no podrá exceder la mitad de su superficie en pleamar.
Las autorizaciones se otorgan para actividades sin obras o con instalaciones desmontables. Tienen carácter personal e intransferible y no son inscribibles en el Registro de la Propiedad, con un plazo máximo de cuatro años, salvo excepciones. Las autorizaciones para servicios de temporada en playas son otorgadas a los Ayuntamientos, quienes deben garantizar la libre competencia si los explotan a través de terceros. Estas pueden ser revocadas unilateralmente si causan daños, impiden usos de mayor interés público, menoscaban el uso público, o si existe riesgo de que el mar alcance los terrenos ocupados.
Las concesiones son necesarias para la ocupación con obras o instalaciones no desmontables. El plazo máximo de las concesiones es de setenta y cinco años. Las concesiones son inscribibles en el Registro de la Propiedad y transmisibles, previa conformidad de la Administración. El rescate de una concesión implica indemnización por el valor de las obras no amortizadas, pero no por obras realizadas sin autorización.
La normativa prohíbe la publicidad permanente en el dominio público marítimo-terrestre o en la zona de servidumbre de protección. Se establece un Registro de usos del dominio público marítimo-terrestre, de carácter público, para inscribir reservas, adscripciones y concesiones, así como autorizaciones de vertidos contaminantes.
7. Régimen Económico-Financiero
Se establece el cobro de cánones por la ocupación o aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre bajo concesión o autorización. El canon se calcula considerando el valor del bien ocupado (equiparándolo al valor catastral, comprobado para tributos, o precio declarado de terrenos contiguos con aprovechamiento similar), incrementado con los beneficios netos anuales previsibles. Las infraestructuras de saneamiento, abastecimiento, electricidad y comunicaciones de interés general tienen una valoración específica. Se prevén reducciones del canon para ocupaciones destinadas al uso público gratuito o a entidades náutico-deportivas sin ánimo de lucro. También se aplican reducciones para la acuicultura que implemente sistemas de gestión medioambiental. Comunidades Autónomas y entidades locales están exentas del canon si no hay explotación lucrativa.
Los vertidos contaminantes autorizados se gravan con un canon en función de su carga contaminante, destinado a actuaciones de saneamiento y mejora de la calidad de las aguas del mar. Asimismo, se establecen tasas por servicios administrativos (examen de proyectos, replanteos, estudios técnicos, deslindes).
Se pueden imponer contribuciones especiales por obras de protección, defensa o mejora del dominio público que generen un beneficio especial a personas físicas o jurídicas, como el aumento de valor de fincas colindantes.
8. Infracciones y Sanciones
Se clasifican las infracciones en leves y graves. Son infracciones graves, entre otras: la alteración de hitos de deslinde, la ocupación o utilización sin título administrativo, la ejecución no autorizada de obras e instalaciones, la interrupción de accesos públicos al mar y la servidumbre de tránsito, y el vertido no autorizado de aguas residuales. Las infracciones leves incluyen ocupaciones o utilizaciones sin título no constitutivas de infracción grave, ejecución de trabajos o vertidos sin título, y el incumplimiento de condiciones o de servidumbres.
Las sanciones varían desde multas específicas por tipo de infracción hasta la restitución de las cosas a su estado anterior e indemnización por daños. Se consideran responsables el titular del título administrativo, el promotor, el empresario y el director técnico de la actividad, así como funcionarios o autoridades que informen o voten favorablemente títulos ilegales. Igualmente, se reconoce la acción pública para exigir el cumplimiento de la normativa.
9. Competencias Administrativas
Se distribuyen las competencias administrativas entre la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas y los Municipios. A la Administración del Estado le corresponden, entre otras: el deslinde del dominio público, la gestión (otorgamiento de adscripciones, concesiones y autorizaciones), la tutela y policía del dominio público y sus servidumbres, el ejercicio de derechos de tanteo y retracto sobre yacimientos de áridos, la aprobación de normas de protección y la realización de obras de interés general. Se establece la necesidad de informes preceptivos y vinculantes de la Administración del Estado sobre planes de ordenación territorial y urbanística, y vertidos industriales y contaminantes.
Las Comunidades Autónomas ejercen competencias en materias de ordenación territorial y del litoral, puertos, urbanismo y vertidos al mar, según sus Estatutos. Las competencias municipales pueden abarcar informar deslindes y solicitudes de títulos, explotar servicios de temporada en playas y mantener la limpieza y salubridad de playas públicas. Se promueve la coordinación entre administraciones mediante deberes de información mutua, colaboración y coordinación.
10. Conclusión
En su momento esta normativa significó un cambio de paradigma en el ordenamiento jurídico español del litoral. Abordando los problemas de degradación y privatización que enfrentaba la costa, se intentaron sentar las bases para una gestión más integral y sostenible.
Reafirmando la naturaleza de dominio público de la ribera del mar y las playas, estableciendo un régimen de indisponibilidad claro y definiendo servidumbres de protección, tránsito y acceso al mar, se buscaba garantizar la integridad ecológica y el uso público de este valioso patrimonio colectivo para las generaciones presentes y futuras.
Asimismo, la introducción de mecanismos de deslinde, el control estricto de usos y ocupaciones y un régimen sancionador robusto, reflejaron una visión proactiva para la conservación y el aprovechamiento racional del litoral español.
11. Referencias
Jefatura del Estado. (1988). Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. «BOE» núm. 181, de 29 de julio de 1988.
Contenido actualizado conforme a las sucesivas reformas registradas de la normativa.