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La clasificación, categoría y las restantes determinaciones de ordenación territorial y urbanística del suelo de mi comunidad autónoma (Andalucía) vinculan los terrenos y las construcciones, edificaciones y equipamientos a los correspondientes destinos y usos, y definen su función social, delimitando el contenido del derecho de propiedad[6]. En su calidad de AAPP de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponde en todo caso a los municipios, las provincias y las islas la potestad de programación o planificación[7]. La ordenación urbanística es una función pública que comprende la planificación y organización de la ocupación y utilización del suelo, así como de la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno[8]. Establece el legislador[9] que las AAPP con competencias en la ordenación territorial y urbanística[10], pueden suscribir con cualesquiera personas, públicas o privadas[11], convenios al objeto de colaborar y desarrollar de manera más eficaz la actividad territorial y urbanística. En función de su objeto, los convenios pueden ser urbanísticos de planeamiento para la preparación o iniciación de los instrumentos de ordenación y acuerdos para la más eficaz tramitación de los mismos; urbanísticos de ejecución para establecer los términos y las condiciones de la gestión y la ejecución del planeamiento en vigor en el momento de la celebración del convenio; de actuaciones territoriales para la formulación, así como para establecer los términos y condiciones de la gestión y la ejecución, de las actuaciones propuestas en los instrumentos de ordenación territorial y de las declaraciones de interés autonómico.
Con el fin de procurar un desarrollo urbano y territorial sostenible, la ordenación urbanística promueve una ocupación racional y eficiente del suelo y, a tal fin, los instrumentos de ordenación urbanística general y los Planes de Ordenación Urbana establecen directrices y estrategias que eviten la dispersión urbana, revitalicen la ciudad existente y su complejidad funcional, y favorezcan la economía circular. Para ello fomentan la consolidación de los núcleos urbanos existentes y la diversidad de usos mediante actuaciones de mejora, rehabilitación, regeneración y renovación urbanas[12]. La ordenación urbanística, en relación con las dotaciones del municipio, tanto públicas –sistemas generales o locales– como privadas, debe dotar a la ciudad de espacios libres y zonas verdes en proporción suficiente para atender las necesidades de esparcimiento de la población y para contribuir a mitigar los efectos del cambio climático. En su ordenación se procura la conexión en red de estos espacios, la utilización de arbolado y superficies permeables y la integración de los elementos naturales y patrimoniales preexistentes; de resolver los problemas de movilidad mejorando la red viaria, ciclista y peatonal y fomentando los medios de transporte colectivo y el acceso a las dotaciones a través de los mismos, priorizando la utilización del espacio público urbano por el peatón frente a los vehículos motorizados y la conexión de éste con el entorno rural, garantizando las condiciones de accesibilidad universal;
También, incluyendo los equipamientos comunitarios en proporción suficiente a la demanda de la ciudadanía o completar los existentes, priorizando su acercamiento a las necesidades cotidianas de la población para favorecer la ciudad de proximidad y estableciendo redes eficientes de infraestructuras y servicios técnicos y, en especial, las de abastecimiento de agua, saneamiento y depuración, telecomunicaciones, así como las energéticas, fomentando las energías renovables y contribuyendo a la lucha contra el cambio climático. Igualmente, cuando deban formar parte de actuaciones de nueva urbanización cuyo uso predominante sea el residencial, en esos suelos se incluye los suelos que el instrumento de ordenación adscriba a la dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino exclusivo al alquiler, tanto en los supuestos en que así se determine por la legislación aplicable, como cuando de la memoria del correspondiente instrumento se derive la necesidad de contar con este tipo de viviendas de naturaleza rotatoria, y cuya finalidad sea atender necesidades temporales de colectivos con especiales dificultades de acceso a la vivienda. Los criterios y directrices que establezca el Plan General de Ordenación Municipal deben garantizar, en todo caso, una adecuada equidistribución de cargas y beneficios entre las diferentes actuaciones de nueva urbanización que se prevean o se posibilite delimitar.
Respecto a estándares y reservas dotacionales, los instrumentos que establezcan la ordenación urbanística detallada respetan los criterios que establezcan los instrumentos de ordenación general[13], propiciando una aplicación flexible de usos y destinando como mínimo un diez por ciento de la superficie total de cada ámbito para zonas verdes, pudiéndose modular reglamentariamente en función de las características del municipio, cuando se cuente con una alternativa equivalente que haga innecesaria la reserva o cuando dicha reserva no sea suficiente para garantizar la mitigación de los efectos del cambio climático o el adecuado esparcimiento de la ciudadanía. En los ámbitos de las actuaciones de nueva urbanización, se reserva, como mínimo, el treinta por ciento de la edificabilidad residencial para su destino a vivienda protegida. En las actuaciones de reforma interior, dicha reserva debe ser como mínimo del diez por ciento de la nueva edificabilidad residencial. El Plan General de Ordenación Municipal, el Plan Básico de Ordenación Municipal, el Plan de Ordenación de Territorio de Andalucía o el Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional pueden prever una redistribución de dichos porcentajes en sus respectivos ámbitos de ordenación, pudiendo establecerse excepcionalmente una reserva inferior o eximirla para determinados municipios, siempre que se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.
Asimismo, se puede eximir total o parcialmente de esta obligación a actuaciones concretas que tengan una densidad inferior a quince viviendas por hectárea y que, además, por su tipología no se consideren aptas para la construcción de este tipo de viviendas, siempre y cuando se garantice la reserva en el ámbito de ordenación correspondiente[14]. Los instrumentos de ordenación urbanística pueden destinar el subsuelo de las dotaciones públicas de los municipios a usos lucrativos privados, aparcamientos u otro tipo de dotaciones privadas siempre que se acredite un mejor funcionamiento en términos sociales y económicos de las dotaciones públicas del municipio y se garantice la protección del bien de dominio público en su integridad, así como la correcta funcionalidad y mantenimiento del uso o servicio público implantado en la superficie. A tal fin, pueden utilizarse, en su caso, fórmulas de colaboración público-privadas, pudiendo además desafectarse el subsuelo de conformidad con lo previsto en la normativa patrimonial que resulte de aplicación, siendo inscribibles las fincas resultantes en el Registro de la Propiedad en los términos previstos en la legislación hipotecaria. Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes en relación con la igualdad, el desarrollo sostenible, competitivo y eficiente y los derechos y deberes de la ciudadanía, las AAPP, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deben destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa[15].
Esta reserva es determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación, garantizando una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social y comprendiendo, como mínimo, los terrenos necesarios para realizar el 40 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 20 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización. No obstante, dicha legislación puede también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior o eximirlas para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social. La ordenación urbanística es una función pública que comprende la planificación y organización de la ocupación y utilización del suelo, así como de la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno. Las determinaciones de la ordenación urbanística se estructuran en dos niveles: ordenación urbanística general y ordenación urbanística detallada. Esta ordenación urbanística se lleva a cabo mediante los siguientes instrumentos de ordenación urbanística general, detallada y complementarios. Los Instrumentos de ordenación urbanística general son el Plan General de Ordenación Municipal (PGOM), el Plan de Ordenación Intermunicipal (POI) y el Plan Básico de Ordenación Municipal (PBOM).
Los instrumentos de ordenación urbanística detallada son los Planes de Ordenación Urbana (POU), los Planes Parciales de Ordenación (PPO), los Planes de Reforma Interior PRI), los Estudios de Ordenación (EO) y los Planes Especiales (PE). En cuanto a los instrumentos complementarios de la ordenación urbanística, se encuentran los Estudios de Detalle, los Catálogos, las Ordenanzas Municipales de Edificación y de Urbanización y las Normas Director para la Ordenación Urbanística. En el marco de la ordenación territorial, el Plan General de Ordenación Municipal (PGOM)[16] es el marco para coordinar las políticas sectoriales sobre su ámbito de conformidad con lo dispuesto en la ordenación territorial, teniendo por objeto establecer el modelo general de ordenación del municipio, que comprende la clasificación del suelo con la delimitación del suelo urbano y del suelo rústico; la delimitación y la normativa general de las categorías de suelo rústico, así como, en su caso, de los ámbitos de Hábitat Rural Diseminado; el esquema de los elementos estructurantes y del futuro desarrollo urbano, que comprende, entre otros, los sistemas generales de espacios libres y zonas verdes, de movilidad y de equipamientos comunitarios, así como las redes de infraestructuras y servicios conforme a los estándares que se establezcan reglamentariamente; la delimitación de los bienes y espacios que deban contar con una singular protección por su valor histórico, cultural, urbanístico o arquitectónico; los criterios y directrices para los nuevos desarrollos de las actuaciones de nueva urbanización en el suelo rústico.
Además, debe establecer el resto de normativa de las categorías de suelo rústico, así como, en su caso, de los ámbitos de Hábitat Rural Diseminado; en su caso, la propuesta de delimitación de la actuación o actuaciones de transformación de nueva urbanización que se estimen convenientes o necesarias debiendo remitir su ordenación detallada al correspondiente Plan Parcial de Ordenación. Las determinaciones relativas a las categorías, la regulación de usos, condiciones de edificación, medidas para evitar la formación de nuevos asentamientos y protecciones del suelo rústico del Plan General de Ordenación Municipal, así como otras expresamente recogidas en el mismo, tendrán carácter de Norma en el suelo rústico, que deberán ser complementadas con Directrices para la delimitación de actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización que no estén previstas en el instrumento de ordenación, así como para la ordenación detallada de las ya delimitadas. Para el suelo urbano y para las actuaciones de transformación urbanística en esta clase de suelo, salvo que el Plan disponga otra cosa, tendrán carácter de Directriz. El Plan de Ordenación Intermunicipal (POI)[17] tiene por objeto establecer la ordenación de áreas concretas, integradas por terrenos situados en dos o más términos municipales colindantes, que deban ser objeto de una actuación urbanística conjunta. En todo caso, se limitará a lo estrictamente indispensable para este fin, procurando la mínima incidencia sobre la ordenación establecida en los municipios correspondientes. Su contenido comprende las determinaciones propias de los PGOM que sean adecuadas para el cumplimiento de su objeto específico.
Salvo que el instrumento de ordenación territorial disponga lo contrario, en los municipios que tengan una población inferior a 10.000 habitantes, siempre que no sean litorales o formen parte de la aglomeración urbana de un centro regional, el PGOM y el POU pueden ser sustituidos por un Plan Básico de Ordenación Municipal (PBOM)[18], que contiene las determinaciones de la ordenación urbanística general relativas a la clasificación del suelo con la delimitación del suelo urbano y del suelo rústico; la delimitación y la normativa general de las categorías de suelo rústico, así como, en su caso, de los ámbitos de Hábitat Rural Diseminado; la delimitación de los bienes y espacios que deban contar con una singular protección por su valor histórico, cultural, urbanístico o arquitectónico; y la propuesta de delimitación de la actuación o actuaciones de transformación de nueva urbanización que se estimen convenientes o necesarias debiendo remitir su ordenación detallada al correspondiente Plan Parcial de Ordenación. También, la delimitación del sistema general de espacios libres, y la ordenación urbanística detallada del suelo urbano. El alcance de estas determinaciones puede ser modulado reglamentariamente en función de características singulares del municipio.
Los Planes de Ordenación Urbana (POU) tienen por objeto establecer la ordenación detallada del suelo urbano, mediante todas o algunas de las siguientes determinaciones, que no pueden contradecir las de los PGOM: a) La división de su ámbito en diferentes zonas, en función de sus usos globales y pormenorizados. b) La distinción, dentro de cada zona, de los terrenos que deben destinarse a sistemas generales y locales, con cumplimiento de los criterios que se establezcan reglamentariamente. c) Las alineaciones y rasantes de la red viaria, salvo los terrenos en los que se prevean actuaciones urbanísticas o de transformación urbanística. d) La normativa de edificación y urbanización, en su caso. e) Las directrices para la intervención en la ciudad existente. f) En su caso, la delimitación de las actuaciones urbanísticas y de transformación urbanística que se estimen convenientes o necesarias. g) La delimitación de los bienes y espacios que deban contar con una protección por su valor histórico, cultural, urbanístico o arquitectónico, estableciendo las determinaciones precisas para su conservación, protección y mejora, o remitiendo las mismas a un Plan Especial o Catálogo[19]. Todo el suelo urbano debe ser ordenado, excepto los ámbitos de transformación urbanística que se remitan a un instrumento posterior. Al establecer la ordenación urbanística detallada podrán realizarse meros ajustes en la clasificación del suelo, siempre que estos no afecten a parcelas completas. En cada municipio se podrá definir un POU para todo el suelo urbano o varios que ordenen las diferentes zonas en que se pueda dividir el suelo urbano, esté aprobado o no el PGOM. Fuente de la información: LISTA.
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[1] Art. 4 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSyRU). Publicado en BOE núm. 261, de 31/10/2015.
[2] Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.
[3] En los términos previstos por esta ley y las demás que sean de aplicación.
[4] De acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien.
[5] Art. 12 TRLSyRU.
[6] Art. 15 Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA). Publicado en BOJA núm. 233, de 03/12/2021, «BOE» núm. 303, de 20/12/2021.
[7] Art. 4 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL). Publicado en BOE núm. 80, de 03/04/1985.
[8] Art. 60 LISTA.
[9] Art. 9 LISTA.
[10] En el marco de lo previsto en la legislación de régimen jurídico del sector público.
[11] Sean o no titulares del derecho de propiedad o de cualesquiera otros derechos reales sobre los terrenos afectados
[12] Art. 61 LISTA.
[13] De conformidad con lo que se disponga reglamentariamente.
[14] Para este supuesto, reglamentariamente, se establecen los casos en que pueda sustituirse por mayores cesiones de suelo al Ayuntamiento.
[15] Art. 20 TRLSyRU
[16] Art. 63 LISTA.
[17] Art. 64 LISTA.
[18] Art. 65 LISTA.
[19] Art. 66 LISTA.